Para tratar de calamidades na área de saúde, inexiste lei com o mesmo detalhamento, mas requerer ao Congresso o “reconhecimento” de estado de calamidade, ou de emergência, é medida inócua, desnecessária e ilegítima, se não para obrigar os membros do Congresso Nacional a compartilharem responsabilidades ou, o que é pior, concederem ao Chefe do Executivo poderes de que não necessita, para cumprir suas obrigações como Chefe da Nação.
Luiz Alberto dos Santos*
A imprensa começou a divulgar, a partir desta quarta-feira (18), a intenção (confirmada) de o presidente da República solicitar ao Congresso o reconhecimento de calamidade pública no País, decorrente da pandemia do Covid-19 [1], com o objetivo de obter autorização para promover gastos públicos não sujeitos aos limites de despesa fixados pela EC 95, de 2016, ou para contornar limitações da LRF (Lei de Responsabilidade Fiscal).
De fato, o artigo 107, § 6º, II do Ato das Disposições Transitórias, introduzido pela EC 95, prevê que não são e não se incluem na base de cálculo da despesa e ao teto de despesas nessa fixado, os “créditos extraordinários a que se refere o § 3º do artigo 167 da Constituição Federal”, que são os únicos admitidos pela CF, ou seja, para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública.
Ao editar a MP 924, de 13 de março de 2020, o Executivo não se valeu dessa possibilidade, pois não alterou a dotação global autorizada pela LOA (Lei Orçamentária Anual), ou seja, não criou despesa “extra teto”, mas limitou-se, apenas, a remanejar R$ 5,099 bilhões para “Enfrentamento da Emergência de Saúde Pública de Importância Internacional Decorrente do Coronavírus”, sendo R$ 261 milhões para o Ministério da Educação, e o restante para a área da Saúde. Para esse fim foram cancelados R$ 261 milhões do Apoio à Infraestrutura para a Educação Básica — Nacional, R$ 1,673 bilhão do Incremento Temporário ao Custeio dos Serviços de Assistência Hospitalar e Ambulatorial para Cumprimento de Metas e outros R$ 3,164 bilhões do Incremento Temporário ao Custeio dos Serviços de Atenção Básica em Saúde para Cumprimento de Metas — Nacional.
Assim, para enfrentar o Covid-19, em lugar de aumentar a despesa com Saúde, apenas remanejou recursos, como se as despesas que sofreram redução fossem desnecessárias. Na prática, despiu um santo para vestir outro, e, assim, não afetou o teto de gastos nem sua base de cálculo, embora tenha editado medida provisória criando “crédito extraordinário”, na hipótese prevista pela Carta Magna.
Ônus exclusivo do Executivo
Mas, uma vez mais, o governo adota discurso equivocado, numa tentativa de dividir ônus com o Congresso, em uma matéria cuja competência lhe cabe integralmente. Ou, o que pode ser ainda pior, cria condições para que haja a adoção de medidas de exceção, a pretexto de combater a pandemia. Então vejamos.
Além da permissão da abertura de créditos extraordinários, a Carta Magna se refere à calamidade pública de forma parcimoniosa. Não a define, nem a classifica como uma das hipóteses de concessão de poderes extraordinários ao Estado.
No artigo 21, XVIII, fixa como competência da União, “planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades públicas”, tendo como foco, presumidamente, os desastres naturais.
Já o artigo 136 prevê que o presidente da República pode, ouvidos os conselhos da República e de Defesa Nacional, decretar estado de defesa para preservar ou prontamente restabelecer, em locais restritos e determinados, a ordem pública ou a paz social ameaçadas por grave e iminente instabilidade institucional ou atingidas por calamidades de grandes proporções na natureza.
Ou seja, pode editar decreto para instituir o “estado de defesa”, mas com finalidade específica e restrita geograficamente, inclusive para preservar a “ordem pública” e a “paz social”, inclusive se estiverem atingidas por calamidade “de grandes proporções na natureza”. Mais uma vez, presume-se desastre natural, e não há referência à calamidade ou emergência em saúde.
No caso dessa decretação, são permitidas “medidas coercitivas”, tais como restrições aos direitos de reunião e sigilo de correspondência e comunicação, e ocupação e uso temporário de bens e serviços públicos. O ato deve ser submetido ao Congresso Nacional, que decidirá por maioria absoluta dentro de 10 dias contados de seu recebimento, devendo continuar funcionando enquanto vigorar o estado de defesa.
O artigo 148, I, prevê que a União, mediante lei complementar, poderá instituir empréstimos compulsórios “para atender a despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, de guerra externa ou sua iminência”.
Nada mais diz a Constituição sobre o tema.
“Estado de Sítio”
Mas prevê, ainda, no artigo 137 a 139, a decretação do “Estado de Sítio”. Para esse fim, o presidente da República pode, ouvidos os conselho da República e o de Defesa Nacional, solicitar ao Congresso Nacional autorização para sua decretação nos casos de “comoção grave de repercussão nacional ou ocorrência de fatos que comprovem a ineficácia de medida tomada durante o estado de defesa” ou “declaração de estado de guerra ou resposta a agressão armada estrangeira.”
Assim se houver grave instabilidade institucional ou danos à ordem pública e à paz social, que o Estado de Defesa não consiga equacionar, passa-se a uma etapa em que as restrições aos direitos são ainda mais drásticas, podendo prever sua duração por até 30 dias, prorrogáveis, e as normas necessárias a sua execução e as garantias constitucionais que ficarão suspensas.
Uma vez publicado, o presidente da República designará o executor das medidas específicas e as áreas abrangidas. O Congresso Nacional permanecerá em funcionamento até o término das medidas coercitivas e na sua vigência no caso de comoção grave ou ocorrência de situações não solucionadas pelo Estado de Defesa, só poderão ser tomadas contra as pessoas medidas como a obrigação de permanência em localidade determinada; a detenção em edifício não destinado a acusados ou condenados por crimes comuns; restrições relativas à inviolabilidade da correspondência, ao sigilo das comunicações, à prestação de informações e à liberdade de imprensa, radiodifusão e televisão; a suspensão da liberdade de reunião; a busca e apreensão em domicílio; a intervenção nas empresas de serviços públicos; e a requisição de bens.
Mostra-se evidente que, nos termos da Constituição, a decretação ou reconhecimento de situação de calamidade pública em saúde não se acha entre as medidas que reclamam a aprovação prévia do Congresso, nem é autorizadora de medidas de exceção. Já a questão “fiscal” está relacionada ao uso de medida provisória para adoção de crédito extraordinário, que é uma modalidade de crédito adicional que, inclusive, não depende da existência de recursos disponíveis para ocorrer a despesa, nos termos do artigo 43 da Lei 4.320, de 1964.
Lei de Responsabilidade Fiscal
A Lei Complementar 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal) prevê no seu artigo 65, que, na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, no caso da União, ou pelas assembleias legislativas, na hipótese dos estados e municípios, enquanto perdurar a situação, ficam suspensas a contagem dos prazos e as disposições estabelecidas nos artigos 23 (prazo para redução de despesas com pessoal), 31 (prazo para redução da divida consolidada aos limites fixados) e 70 (prazo para redução de despesa com pessoal) e “serão dispensados o atingimento dos resultados fiscais e a limitação de empenho prevista no artigo 9º” (contingenciamento de despesas no caso de ser verificado que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os poderes e o Ministério Público).
Assim, dado que a União não ultrapassou nenhum dos limites referidos nos artigo 23, 31 e 70 da LRF, o único objetivo de relevo seria dispensar o contingenciamento de recursos, e, para esse fim, a autorização congressual seria necessária.
Em 2005, ausente previsão legal expressa sobre a matéria, o presidente da República editou o Decreto 5.392, de 10 de março, declarando estado de calamidade pública no setor hospitalar do SUS (Sistema Único de Saúde) no município do Rio de Janeiro, com fundamento, apenas, no artigo 84, inciso VI, alínea “a”, da Constituição, e tendo em vista o disposto no artigo 196 da Constituição, ou seja, normas genéricas sobre organização administrativa e saúde e que não fazem referência expressa a situações de calamidade.
A medida foi justificada em face da deficiência das ações e serviços de saúde no município do Rio de Janeiro e a situação dramática a que então se havia chegado, com notório prejuízo ao atendimento na rede hospitalar e das unidades do serviço de saúde, com grave risco para a própria preservação da vida humana, e dessa decorreu a “refederalização” de alguns hospitais que se achavam sob a gestão do município.
Emergência em Saúde Pública
Em 17 de novembro de 2011, foi editado o Decreto 7.616, que “dispõe sobre a declaração de Espin (Emergência em Saúde Pública de Importância Nacional) e institui a FN-SUS (Força Nacional do Sistema Único de Saúde).”
O Decreto não recolhe fundamento de nenhuma norma específica, mas do artigo 84, incisos IV e VI, alínea “a” da Constituição, que tratam genericamente do exercício do poder regulamentar por meio de decretos e da organização da Administração Pública, e do parágrafo único do artigo 16 da Lei 8.080, de 19 de setembro de 1990, que prevê que “a União poderá executar ações de vigilância epidemiológica e sanitária em circunstâncias especiais, como na ocorrência de agravos inusitados à saúde, que possam escapar do controle da direção estadual do SUS (Sistema Único de Saúde) ou que representem risco de disseminação nacional.”
O decreto prevê a declaração de Espin (Emergência em Saúde Pública de Importância Nacional) “em situações que demandem o emprego urgente de medidas de prevenção, controle e contenção de riscos, danos e agravos à saúde pública”. A Espin pode ser declarada em virtude da ocorrência de situações epidemiológicas; de desastres; ou de desassistência à população. Consideram-se situações epidemiológicas os surtos ou epidemias que: apresentem risco de disseminação nacional; sejam produzidos por agentes infecciosos inesperados; representem a reintrodução de doença erradicada; apresentem gravidade elevada; ou extrapolem a capacidade de resposta da direção estadual do SUS (Sistema Único de Saúde). Consideram-se situações de desassistência à população” o evento que, devidamente reconhecido mediante a decretação de situação de emergência ou calamidade pública pelo ente federado afetado, coloque em risco a saúde dos cidadãos por incapacidade ou insuficiência de atendimento à demanda e que extrapolem a capacidade de resposta das direções estadual e municipal do SUS.”
Nos termos desse decreto, a declaração de Espin será efetuada pelo Poder Executivo federal, por meio de ato do ministro de Estado da Saúde, após análise de recomendação da Secretaria de Vigilância em Saúde do Ministério da Saúde, nos casos de situações epidemiológicas, ou a requerimento do Ministério da Integração Nacional, após o reconhecimento da situação de emergência ou estado de calamidade pública, quando forem necessárias medidas de saúde pública nos casos de desastres. Também pode ser declarada a requerimento do Poder Executivo do estado, do Distrito Federal ou do município afetado, mediante parecer favorável da Secretaria de Atenção à Saúde do Ministério da Saúde, no caso de desassistência à população.
Ato de declaração da Espin
O ato de declaração da Espin conterá a delimitação da circunscrição territorial objeto da declaração; as diretrizes e medidas que nortearão o desenvolvimento das ações voltadas à solução da emergência em saúde pública; e a designação do representante do Ministério da Saúde responsável pela coordenação das medidas a serem executadas durante a Espin.
Declarada a Espin, o Ministério da Saúde poderá: convocar a Força Nacional do SUS (FN-SUS), criada pelo mesmo decreto; requisitar, em seu âmbito administrativo, bens e serviços, tanto de pessoas naturais, quanto de jurídicas, ou contratar profissionais de saúde, por tempo determinado e em razão de excepcional interesse público.
Assim, não há necessidade, para que seja declarada calamidade pública em serviços de saúde, a manifestação prévia do Congresso, e o Decreto 7.616 confere ao próprio ministro da Saúde a adoção das medidas para esse fim. Contudo, não decorrem, dessa, medidas de exceção, ou limitação de liberdades individuais.
Controle de pandemias
Para esse efeito, a Lei 6.259, de 30 de outubro de 1975, prevê que para o controle de epidemias e na ocorrência de casos de agravo à saúde decorrentes de calamidades públicas, o Ministério da Saúde, na execução das ações de que trata este artigo, coordenará a utilização de todos os recursos médicos e hospitalares necessários, públicos e privados, existentes nas áreas afetadas, podendo delegar essa competência às secretarias de Saúde dos estados, do Distrito Federal e dos territórios.
A recente Lei 13.979, de 6 de fevereiro de 2020, editada para viabilizar a “quarentena” dos afetados pelo Covid-19, prevê que “ato do ministro de Estado da Saúde disporá sobre a duração da situação de emergência de saúde pública”, e que poderão ser adotadas medidas de isolamento e quarentena, além da determinação de realização compulsória de exames, testes, vacinações e tratamentos médicos específicos, e, inclusive, restrição excepcional e temporária de entrada e saída do País, e requisição de bens e serviços de pessoas naturais e jurídicas. Ato do ministro de Estado da Saúde disporá sobre as condições e os prazos aplicáveis às medidas ou concederá a autorização para sua adoção, conforme o caso. Algumas medidas poderão, inclusive, ser adotadas pelos gestores locais de saúde, desde que autorizados pelo Ministério da Saúde, ou mesmo sem ela.
A Lei também dispensa, em caráter temporário, a licitação para aquisição de bens, serviços e insumos de saúde destinados ao enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus de que trata esta Lei.
Finalmente, cabe ao Ministério da Saúde editar os atos necessários à regulamentação e operacionalização do disposto na lei.
“Solicitação” ao Congresso
Qual é, assim, o sentido dessa tão reverberada pela mídia — mais uma vez, sem qualquer crítica ou exame de sua validade — “solicitação” ao Congresso da decretação de calamidade pública na saúde?
Se não há necessidade de manifestação do Congresso, e a lei e os regulamentos vigentes já disciplinam a matéria em sua inteireza, qual o objetivo dessa “mensagem” enviada ao Congresso?
Ao que se verificou, na forma do artigo 9º da LRF, no caso da realização da receita não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, haveria limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias, e o reconhecimento da situação de calamidade pelo Congresso afastaria essa obrigação.
Mas a limitação ali prevista decorreria não do fato de serem necessárias despesas adicionais para enfrentamento da calamidade (que sequer são computadas para fins de teto de despesas), mas a própria frustração de receitas, comprometendo toda a execução orçamentária do governo. Há que ser comprovada, de pronto, assim, a insuficiência da receita para cumprimento das metas, em face de seu comportamento bimestral e projeções futuras, e não, genericamente, o fato de haver situação de calamidade na saúde pública que demande recursos adicionais.
Quem manda ou dividir o ônus
Das 3, 1. Ou 2… Ou o presidente da República está incomodado com os poderes conferidos ao seu ministro da Saúde, única autoridade do governo que, até aqui, parece investida de um mínimo de bom senso para atuar no combate à pandemia, e que detém amplas prerrogativas para adotar as medidas necessárias, e quer, assim, desautorizá-lo e mostrar que é ele quem efetivamente, “manda”, ou quer dividir com o Congresso a responsabilidade por uma ação que é de competência de seu governo.
O Congresso já concedeu ao governo todos os meios para atuar; os que ele necessita para ampliar o gasto público, já estão autorizados quer pela Constituição, que lhe permite editar medida provisória abrindo créditos extraordinários, já que se trata de “calamidade pública” que apenas a ele cabe decretar e reconhecer, e a EC 95 já permite que despesas dessa ordem sejam excluídas do teto de gastos. Pretenderá o presidente da República, então, apenas dividir com o Legislativo o ônus dessas medidas, e de suas consequências?
Mas, pior ainda, pode o presidente da República, na verdade, estar buscando uma via “transversa” para a decretação de Estado de Defesa, ou de Estado de Sítio, com as consequências que tais situações geram, do ponto de vista das garantias individuais. Dado o risco de caos que se avizinha, e as medidas já adotadas em países como o Peru, a Itália, a Espanha e outros, não seria inusitado que sugestões nessa direção viessem daqueles que desejam “empoderar” o Executivo e, com isso, até mesmo impedir que haja manifestações públicas contra a inépcia governamental.
Nada mau para quem deseja fazer, do limão, uma limonada, e enganar o Congresso e levar a que seja adotada medida de exceção a pretexto de combater uma pandemia, chamando de “Estado de Emergência” ou “Estado de Calamidade”, impropriamente, o que, para preservar a “ordem “pública e a “paz social” é, na verdade, “Estado de Exceção”.
Assim, seria o caso de o presidente da Câmara dos Deputados, de pronto, devolver ao Chefe do Poder Executivo a “mensagem”, responsabilizando-o pelo que é seu papel constitucional e que não vem sendo exercido, com efeito, a contento: governar e gerir.
Papel do Legislativo
Ao Congresso, sim, cabe, nos termos do artigo 48 da Constituição da República, “dispor sobre todas as matérias de competência da União”, e, portanto, legislar sobre o que diga respeito ao planejamento e promoção da defesa permanente contra as calamidades públicas, especialmente as secas e as inundações.
Quanto a desastres naturais, vigora lei própria (Lei 12.340, de 2010). Para tratar de calamidades na área de saúde, inexiste lei com o mesmo detalhamento, mas requerer ao Congresso o “reconhecimento” de estado de calamidade, ou de emergência, é medida inócua, desnecessária e ilegítima, se não para obrigar os membros do Congresso Nacional a compartilharem responsabilidades ou, o que é pior, concederem ao Chefe do Executivo poderes de que não necessita, para cumprir suas obrigações como Chefe da Nação.
Apegar-se a um dispositivo da LRF, que sequer parece ser aplicável ao caso em espécie, no atual momento, pode ser um pretexto, portanto, para outras finalidades. Há que se estar atento a essa possibilidade.
(*) Advogado. Consultor legislativo do Senado Federal. Sócio da Diálogo Institucional Assessoria e Analise de Políticas Públicas. Professor da Ebape/FGV, Enap e ILB.
[1]https://www1.folha.uol.com.br/mercado/2020/03/governo-pedira-ao-congresso-reconhecimento-de-calamidade-publica-no-pais.shtml e https://www.correiobraziliense.com.br/app/noticia/politica/2020/03/18/interna_politica,834938/governo-pede-ao-congresso-a-decretacao-de-calamidade-publica-entenda.shtml
Fonte: DIAP
